當(dāng)前，國企改革已步入深水區(qū)和攻堅期，面對的都是難啃的硬骨頭。只要探索，就難免有失誤；只要做事，就必然有風(fēng)險。要破解“洗碗效應(yīng)”，就必須堅決落實“三個區(qū)分開來”要求，建立健全精準(zhǔn)有效的容錯糾錯機(jī)制，鮮明樹立“盡責(zé)可免責(zé)”的導(dǎo)向，著力消除“不敢免責(zé)、不會免責(zé)、不好免責(zé)”的現(xiàn)實困境，真正打消干部員工的思想包袱，激勵他們放開手腳、大膽探索、積極作為，為全面深化改革保駕護(hù)航、持續(xù)注入新動力。
一、國有企業(yè)不敢啟動盡職免責(zé)的主要困境
    困境一：法理依據(jù)不明，導(dǎo)致“不敢免責(zé)”
    1.缺乏高位階制度 
    國家層面尚未出臺高位階的專項制度，現(xiàn)有規(guī)定散見于《公司法》《企業(yè)國有資產(chǎn)法》等制度中，對“盡職”的內(nèi)涵、免責(zé)情形與認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容規(guī)定較為原則，缺乏可操作性的法理支撐。

2.企業(yè)制度基礎(chǔ)薄弱

企業(yè)依據(jù)上位法精神制定的內(nèi)部盡職免責(zé)制度，法律效力有限，權(quán)威性較弱。在面臨審計、巡視巡察或責(zé)任追究時，難以有效抵御外部問責(zé)壓力，致使管理層對援引免責(zé)條款信心不足。
    3.“容錯”與“縱錯”界限不清
    對“盡職”與“失職”、“探索性失誤”與“違規(guī)操作”等關(guān)鍵概念缺乏清晰、權(quán)威的法理區(qū)分，容易引發(fā)爭議。相關(guān)方擔(dān)憂免責(zé)機(jī)制被濫用，成為失職瀆職的“保護(hù)傘”，因而在啟動和認(rèn)定時顧慮重重。

4.與既有問責(zé)體系銜接不暢

盡職免責(zé)機(jī)制與現(xiàn)行違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究、黨紀(jì)政紀(jì)處分等制度之間缺乏順暢銜接。在強(qiáng)調(diào)問責(zé)的同時如何有效實現(xiàn)免責(zé)，缺少明確的法理協(xié)調(diào)機(jī)制，執(zhí)行中存在較大不確定性。
    困境二：邊界標(biāo)準(zhǔn)不清，導(dǎo)致“不會免責(zé)”
    1.“盡職”標(biāo)準(zhǔn)缺乏操作性
    現(xiàn)行規(guī)定多沿用“勤勉盡責(zé)”“忠實義務(wù)”等原則性表述，缺乏具體、可量化、可驗證的行為標(biāo)準(zhǔn)，難以準(zhǔn)確判斷企業(yè)管理人員在具體情形中是否真正盡職。

 2.免責(zé)情形界定不清
    對于何種情形可予免責(zé)（如不可抗力、重大政策調(diào)整、市場劇烈波動、經(jīng)合規(guī)程序的探索性失誤等），缺乏明確、具體的規(guī)范。既無清晰的“正面清單”列明可免責(zé)事由，也無“負(fù)面清單”明確排除不可免責(zé)行為，實踐中難以參照適用。

3.主客觀因素混淆

未清晰區(qū)分行為人“主觀過錯”（如故意或重大過失）與因外部不可控因素或合理商業(yè)風(fēng)險導(dǎo)致的“客觀不利結(jié)果”。實踐中易陷入“結(jié)果導(dǎo)向”，一旦出現(xiàn)損失即傾向于追責(zé)，忽視行為本身的合規(guī)性與盡職狀態(tài)。

4.創(chuàng)新與違規(guī)界限模糊

相關(guān)容錯條款中“符合改革方向”“履行規(guī)定程序”“未謀取私利”等關(guān)鍵要素缺乏細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，難以準(zhǔn)確區(qū)分大膽創(chuàng)新與違規(guī)行為，導(dǎo)致執(zhí)行主體“不會”適用免責(zé)條款。
    困境三：程序機(jī)制不當(dāng)，導(dǎo)致“不好免責(zé)”
    1.啟動機(jī)制不明確
    免責(zé)申請應(yīng)由誰發(fā)起、向誰提出、需滿足何種條件等缺乏清晰規(guī)定。程序啟動路徑模糊、門檻過高或過度依賴個人申請，可能導(dǎo)致本應(yīng)免責(zé)的情形被忽略或無法進(jìn)入程序。

2.認(rèn)定主體權(quán)威性不足

調(diào)查核實免責(zé)工作應(yīng)由紀(jì)檢監(jiān)察、審計部門承擔(dān)，還是須設(shè)立獨立專門委員會？若調(diào)查主體缺乏獨立性、專業(yè)性與權(quán)威性，其結(jié)論公信力易受質(zhì)疑，難以擺脫“既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員”之嫌。

3.調(diào)查評估程序復(fù)雜冗長

免責(zé)認(rèn)定流程復(fù)雜，常涉及多部門重復(fù)審核、會簽與會議審議，周期過長。高制度成本使當(dāng)事人望而卻步或錯失處理時機(jī)，削弱了制度的時效性和保護(hù)激勵功能。

4.證據(jù)規(guī)則與證明標(biāo)準(zhǔn)缺失

如何舉證“已盡職”、需提交哪些材料、證明應(yīng)達(dá)到何種程度等，均缺乏清晰明確的指引。不僅當(dāng)事人舉證困難，也導(dǎo)致調(diào)查機(jī)構(gòu)自由裁量空間過大。

5.決策機(jī)制透明度不足

免責(zé)決定的主體和過程不夠公開，當(dāng)事人陳述申辯權(quán)利未得到充分保障。易引發(fā)對公正性的質(zhì)疑，并影響免責(zé)的示范效果。同時，對不予免責(zé)決定缺乏有效的申訴復(fù)議渠道，對免責(zé)決定的執(zhí)行也欠缺監(jiān)督機(jī)制。
    6.結(jié)果應(yīng)用與公示機(jī)制缺位
    免責(zé)認(rèn)定后，缺乏消除對當(dāng)事人負(fù)面影響（如檔案記錄、績效考核、晉升使用等）的配套措施，也未建立案例公示與正名機(jī)制，導(dǎo)致“雖免責(zé)而影響?yīng)q在”，保護(hù)激勵效果未能充分發(fā)揮。
二、國有企業(yè)建立健全盡職免責(zé)制度的建議
    為有效破解“不敢免責(zé)、不會免責(zé)、不好免責(zé)”難題，進(jìn)一步激發(fā)企業(yè)家精神、保護(hù)改革創(chuàng)新積極性，建議從頂層設(shè)計、標(biāo)準(zhǔn)界定、機(jī)制構(gòu)建和文化培育四個維度協(xié)同推進(jìn)，系統(tǒng)構(gòu)建科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的盡職免責(zé)制度體系。

建議一：強(qiáng)化頂層設(shè)計，筑牢“敢免責(zé)”的法理基礎(chǔ)

1.推動出臺專項高位階制度

建議由國資委牽頭，聯(lián)合有關(guān)部門研究制定《國有企業(yè)經(jīng)營管理人員盡職免責(zé)條例》或高級別專項指導(dǎo)意見，明確“以行為而非結(jié)果為導(dǎo)向”“區(qū)分主觀過錯與客觀風(fēng)險”“鼓勵創(chuàng)新、寬容失誤”等基本原則，提升制度權(quán)威性。厘清盡職免責(zé)制度與《公司法》《企業(yè)國有資產(chǎn)法》《違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究辦法》及黨紀(jì)政紀(jì)處分規(guī)定之間的關(guān)系，明確各自適用范圍，構(gòu)建“追責(zé)+免責(zé)”一體化的責(zé)任體系。

2.增強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部制度效力
    將盡職免責(zé)核心條款與原則納入《公司章程》，報經(jīng)股東會或出資人機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，使其具備更高內(nèi)部效力。企業(yè)制定的盡職免責(zé)實施細(xì)則可報送上級國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)備案，以獲得認(rèn)可，以增強(qiáng)在應(yīng)對審計、巡視等外部監(jiān)督時的公信力和抗辯力。

3.明確“容錯”與“縱錯”的法律界限

建議通過監(jiān)管機(jī)構(gòu)解讀或司法案例，對“勤勉盡責(zé)”“忠實義務(wù)”“重大過失”“程序合規(guī)”等關(guān)鍵概念作出細(xì)化闡釋，發(fā)布正反典型案例作為參照。實行負(fù)面清單管理，明確絕對禁止的“紅線行為”（如利益輸送、惡意串通、違反明文禁止規(guī)定等），非涉紅線行為即可啟動免責(zé)調(diào)查，切實消除干部顧慮。
    建議二：細(xì)化認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，明確“會免責(zé)”的行為邊界
    1.構(gòu)建“盡職”行為的標(biāo)準(zhǔn)化體系
    按照戰(zhàn)略決策、投資并購、科技創(chuàng)新、改革發(fā)展等業(yè)務(wù)類型制定《盡職履責(zé)行為指引》，明確關(guān)鍵環(huán)節(jié)操作規(guī)范與最優(yōu)實踐，作為盡職判斷基準(zhǔn)。強(qiáng)化決策程序合規(guī)性審查，突出過程評價，只要決策履行規(guī)定程序（如“三重一大”）、基于當(dāng)時信息審慎判斷，即應(yīng)認(rèn)定盡職。

2.實行“正面清單+負(fù)面清單”管理模式

正面清單包括不可抗力、重大政策調(diào)整、系統(tǒng)性風(fēng)險、市場劇烈波動、經(jīng)批準(zhǔn)的創(chuàng)新試點未達(dá)預(yù)期等情形，程序合規(guī)、個人廉潔即可啟動免責(zé)。負(fù)面清單明確違反法律法規(guī)、監(jiān)管禁止規(guī)定、未經(jīng)程序決策、利益輸送等行為，一律不得免責(zé)。

3.區(qū)分“主觀過錯”與“客觀風(fēng)險”

認(rèn)定過程中，關(guān)鍵在于辨析行為人的主觀狀態(tài)，重點調(diào)查是否存在“故意”或“重大過失”。引入“商業(yè)判斷規(guī)則”，即對于依據(jù)充分信息、經(jīng)過理性分析并以為公司最佳利益所作的經(jīng)營決策，即使產(chǎn)生不利后果，亦應(yīng)視為盡職予以保護(hù)，不追究個人責(zé)任。
    建議三：優(yōu)化程序機(jī)制，暢通“好免責(zé)”的實施路徑
    1.建立清晰低門檻的啟動機(jī)制
    允許當(dāng)事人、所在部門、董事會、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)、審計機(jī)構(gòu)等多元主體提出啟動建議，明確常設(shè)受理部門（如合規(guī)或風(fēng)控部門）。強(qiáng)調(diào)啟動調(diào)查屬中性程序，并非追責(zé)前提，降低申請心理負(fù)擔(dān)。

2.設(shè)立獨立專業(yè)的評審機(jī)構(gòu)
    建議企業(yè)設(shè)立“盡職免責(zé)評審委員會”，由外部專家（法律、財務(wù)、行業(yè)）、內(nèi)部相關(guān)部門及職工代表共同組成，確保獨立性與專業(yè)性。重大案件可請上級國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)參與監(jiān)督。明確調(diào)查全流程時限，防止久拖不決。

3.規(guī)范證據(jù)規(guī)則與證明標(biāo)準(zhǔn)
    當(dāng)事人應(yīng)提供證據(jù)證明履職合規(guī)（如會議紀(jì)要、審批文件、分析報告等），調(diào)查機(jī)構(gòu)亦須客觀全面收集證據(jù)。證明標(biāo)準(zhǔn)可采納“高度蓋然性”，即盡職可能性明顯大于未盡職可能性，無需達(dá)到刑事案件嚴(yán)格證明程度。
    4.增強(qiáng)決策透明度與監(jiān)督機(jī)制
    保障當(dāng)事人陳述、申辯權(quán)利，必要時組織聽證。免責(zé)決定應(yīng)由盡職免責(zé)評審委員會集體審議、投票產(chǎn)生，并予適度范圍公示。對不予免責(zé)的決定，應(yīng)允許當(dāng)事人向上級監(jiān)管機(jī)構(gòu)或董事會申請復(fù)議。

5.強(qiáng)化結(jié)果應(yīng)用與正向激勵

一經(jīng)認(rèn)定免責(zé)，應(yīng)立即停止相關(guān)責(zé)任追究，不影響考核、評優(yōu)、晉升，材料不入個人檔案，僅作密卷保存。定期發(fā)布盡職免責(zé)典型案例，強(qiáng)化“免責(zé)一個、激勵一片”的導(dǎo)向，營造支持改革、寬容失誤的良好氛圍。

建議四：培育容錯文化，營造“愿擔(dān)當(dāng)”的組織氛圍
1.開展制度宣貫與專項培訓(xùn)

面向全員特別是決策與管理層，加強(qiáng)政策解讀和實操培訓(xùn)，明確底線、紅線，推動制度真正被理解、運(yùn)用和信任。

2.突出領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)當(dāng)與示范效應(yīng)

企業(yè)主要負(fù)責(zé)人應(yīng)率先有為，主動為出于公心、敢于創(chuàng)新的干部撐腰鼓勁，推動形成“上級為下級擔(dān)當(dāng)、組織為個人擔(dān)當(dāng)”的健康生態(tài)。

3.健全激勵與包容并重的考核機(jī)制

在績效與激勵體系中，不僅獎勵成功，也對符合規(guī)定的探索性失敗給予合理包容，積極營造鼓勵創(chuàng)新、風(fēng)險可控的文化環(huán)境。

三、 盡職免責(zé)機(jī)制啟示

1.平衡“約束”與“激勵”

釋放組織活力為“擔(dān)當(dāng)者”撐腰，為“創(chuàng)新者”護(hù)航。現(xiàn)代企業(yè)治理不能只有嚴(yán)苛的“追責(zé)”條款，還須配套科學(xué)的“免責(zé)”機(jī)制。要清晰界定“主觀違規(guī)”與“客觀風(fēng)險”、“為公探索”與“為己牟利”的界限。
    2.“嚴(yán)管”與“厚愛”并重
    高效治理在于約束與激勵的有機(jī)統(tǒng)一。過度約束抑制活力，單純激勵易導(dǎo)致失序。盡職免責(zé)制度與責(zé)任追究制度共同構(gòu)成了企業(yè)合規(guī)管理的“一體兩面”。
    3.從“原則化”走向“清單化”“具體化”

清單式管理提升可操作性泛化的“容錯”機(jī)制容易流于空談。與戰(zhàn)略目標(biāo)深度融合，免責(zé)機(jī)制并非無差別保護(hù)，而應(yīng)聚焦關(guān)鍵戰(zhàn)略領(lǐng)域的精準(zhǔn)滴灌。南方電網(wǎng)將免責(zé)集中于“創(chuàng)新驅(qū)動”“產(chǎn)業(yè)拓展”“服務(wù)大局”等關(guān)鍵領(lǐng)域，充分體現(xiàn)戰(zhàn)略導(dǎo)向與精準(zhǔn)治理。
    4.建立保障制度落地的“生態(tài)系統(tǒng)”
    “追責(zé)”與“免責(zé)”一體化認(rèn)定程序。此項有效破解“不敢免責(zé)”困境。確保在啟動調(diào)查程序時，就同步考慮免責(zé)可能性，而非事后補(bǔ)救。配套機(jī)制是“潤滑劑”和“加速器”。風(fēng)險備案機(jī)制引導(dǎo)員工事前對高風(fēng)險項目進(jìn)行備案，強(qiáng)化風(fēng)險共識與協(xié)同應(yīng)。專家論證機(jī)制依托內(nèi)外部專業(yè)力量，支持復(fù)雜決策的責(zé)任認(rèn)定。澄清保護(hù)機(jī)制及時消除不實舉報影響，維護(hù)員工聲譽(yù)與積極性。

5.推動組織進(jìn)化和員工行為改變
   強(qiáng)化合規(guī)履職與過程留痕，免責(zé)以“盡職”為前提，制度推動員工樹立程序意識與證據(jù)思維。完整的履職記錄（如會議紀(jì)要、報告文件、檢測數(shù)據(jù)及第三方評估）成為證明盡職的核心依據(jù)。  

最后，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)和有關(guān)企業(yè)對涉及容錯免責(zé)的經(jīng)營管理人員應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)跟蹤回訪，及時掌握思想動態(tài)，開展激勵勉勵談話，幫助其放下思想包袱，輕裝上陣。大力宣傳激勵經(jīng)營管理人員干事創(chuàng)業(yè)的政策措施，充分發(fā)揮先進(jìn)典型的示范作用和容錯免責(zé)典型案例的引導(dǎo)作用，營造社會各方面理解和支持國有企業(yè)改革發(fā)展的良好氛圍。

（文章來源于中智咨詢）

擬稿人：法審部 雷蓉

2025年9月24日